城投债风暴！43位高管被查，有违规收取数千万元顾问费，“资金掮客”角色浮现

21世纪经济报道记者：杨志锦、资金掮客方海平 上海报道

近期江苏多地推进融资中介领域违规获利追缴专项行动，城投受到了广泛的债风关注。实际上，暴位被查在城投领域，高管规收反腐一直在进行。有违元顾

据记者不完全统计，取数千万今年以来至少有43位城投高管被调查（详细名单附后），问费涉及江苏、角色贵州、浮现湖南、资金掮客浙江、城投四川等省份的债风融资平台。

据记者了解，暴位被查2018年以来，高管规收各地纪委监委部门介入地方债监管中，对违规举债进行问责。这些违规举债的背后往往隐藏着违纪线索。

在2020年召开的十九届中央纪委四次全会上，中纪委首次将“查处地方债务风险中隐藏的腐败问题”列为当年重点工作。换言之，地方债不仅要化险，还要惩治腐败，正所谓“一体推进惩治金融腐败和防控金融风险”。

十九届中央纪委六次全会（今年1月召开）工作报告指出，严肃查处工程建设、融资平台等领域腐败和不正之风，推动解决资产底数不清、产权责任不明、监管问效不力等问题。

市场人士认为，考虑到城投公司经营和治理相对稳定，城投高管被查对公司的影响不大，但也需关注次生问题。

43位城投高管被查

杭州市纪委监委5月14日披露，杭州市地铁集团有限责任公司党委书记、董事长邵剑明主动投案，接受纪律审查。根据公开信息，杭州市地铁集团有限责任公司的实际控制人为杭州市政府，主体信用等级为AAA，目前存量债券3只，金额为34亿元。

再如，常州市纪委监委5月7日披露，常州钟楼新城投资建设有限公司原副总经理赵宁涉嫌严重违纪违法，目前正在接受纪律审查和监察调查。工商信息显示，常州钟楼新城投资建设有限公司实控人为常州市政府，目前存量债券9只，金额为44亿。

据记者不完全统计，今年以来至少有43位城投高管被查。考虑到融资平台数量数以万亿，这一统计可能有遗漏。从目前的统计样本看，呈现以下特点：

一是涉及多个省份，江苏、贵州、湖南、浙江、四川等省份案例相对较多。

二是省、市、县不同层级的城投高管都有涉及，开发区城投也有。

比如四川省纪委4月份披露，南充经济开发区投资集团有限公司党委书记、董事长、总经理弋学强涉嫌严重违纪违法，主动投案，目前正接受纪律审查和监察调查。

三是即便退休后仍有被调查的案例。

据“清廉江苏”微信公众号2月16日通报，南京市国有资产投资管理控股（集团）有限责任公司原董事长严肃涉嫌严重违纪违法，目前正在接受江苏省纪委监委纪律审查和监察调查。简历显示，严肃已于2014年11月已退休。

值得注意的是，上述43人均为在城投公司担任董事长、总经理、副总、总经理助理及党委委员的高管。实际上，部分城投公司中层干部也成为审查的重点。

比如，黔西南州纪委监委5月披露，贵州东湖建设投资有限公司投融资部经理田茂胜涉嫌严重违纪违法，目前正在接受纪律审查和监察调查。

公开信息显示，田茂胜是个“80后”，他1987年9月出生，历任公司工程部工作人员、技术咨询服务部工作人员、投融资部负责人、投融资部经理等职务。

四种典型腐败类型

前述高管的案例尚在调查中。不过，通过《中国纪检监察报》、地方纪委监委等披露的过往案例细节可管窥融资平台领域的典型腐败类型：

一是违规帮助私营企业主承揽工程项目、违规处置国有资产获利。

地方政府投融资平台是指地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。项目建设是其重要职责，但有的高管却利用公司在政府项目、政策倾斜等方面的优势，在工程发包中暗箱操作。

如杭州市实业投资集团有限公司原总经理骆旭升，在某大型综合体项目工程中受贿金额数百万元。项目工程承包商潘某为感谢骆旭升在施工建设、项目协调、费用结算上的关照，先后送给他现金30万元，后又送其公司3%的股份，该部分股权在当时价值424万余元。

二是违规向私营企业主提供借款和贷款担保获利。

比如湖南高新创业投资集团有限公司原党委书记、董事长黄明，多次为商人刘桂平实际控制公司在银行贷款担保、资金拆借等方面提供帮助，收受其大量财物。

三是利用融资优势获利。

如四川省南充市龙门古镇开发建设有限责任公司原董事长周永安，违规出借国有企业资金给私企和个人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累计达8000余万元，收受贿赂140余万元。

四是违规获取“顾问费”、“手续费”、“咨询费”、“服务费”等中介费。

比如经纪委监委部门调查，常德市经济建设投资集团原党委书记、董事长刘凡荣滥用职权，骗取融资“顾问费”数千万元。市城市建设投资集团主要负责人利用融资规定漏洞，让违规设置的贷款“融资中间人”未经招投标便先期进场施工，并从中收受好处费上千万元。

江苏省委常委、省纪委书记、省监委主任王常松去年12月发表的文章《深入整治群众身边腐败和不正之风》称，江苏省纪委监委通过对部分债务问题严重地区开展重点监督检查，摸清了地方政府债务存在的主要问题。

比如，有的党员干部以“顾问费”、“手续费”、“咨询费”、“服务费”等中介费名义谋取非法利益，或者以违规融资、赚取“利息”的方式收受贿赂，推高了政府融资成本和债务规模。

湖南省纪委监委的一份通报总结称，投融资平台公司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，是资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富集区”，也是违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题的“高发区”。

投融资领域腐败问题不仅会造成国有资产巨额损失、增加政府投融资风险，还会导致公共建设项目质量隐患、营商环境恶化、政治生态破坏等严重后果。

湖南省纪委监委有关负责人表示，融资平台一方面深度参与或直接负责政府公益性基础设施项目的立项审批等工作，占用大量公共资源，另一方面适用企业体制机制，却没有建立完善的现代企业制度和法人治理结构，缺乏严格的监督管理，导致“一把手”权力高度集中。对此，需切实加强对“一把手”监督，扎紧约束权力的制度笼子。

《中国纪检监察报》的报道称，个别投融资平台长期存在政企不分、责权不清、经营不规范、运作不透明、监管不到位等问题，这为权力寻租提供了较大空间。

必须坚持问题导向，大力推动投融资平台解决资产底数不清、产权责任不明、监管问效不力等问题。

城投融资中介服务如何定性？

一波未平，一波又起，城投融资服务费/中介费追缴行动在多地铺开。

作为对接资金方和融资人的中间环节，融资中介是一个古老的行业，资金掮客的概念或许更为人所熟知。在金融活动中，这一角色无处不在，但在主流产业链上，很难找到固定的位置，看起来更像是游走江湖的行商。

此次多地政府发起城投融资服务费追缴行动，将聚光灯投射到了这一群体。

据21世纪经济报道记者了解，对于这波追缴行动，目前已有融资中介人士积极配合，主动退回相关费用，而普通从业人员对此也十分关注。

记者查阅了多份涉及融资顾问费纠纷的判决发现，不同法院在相关业务的认定和判决方面大相径庭。 

根据2020年吉林省高院和中院出具的一份判决书，2018年，吉林市国有资本发展控股集团有限公司（下称“吉发公司”）寻求融资，与吉林省伟邦投资咨询有限公司（下称“伟邦咨询”）签订了《财务顾问服务协议》。伟邦咨询联合开源证券总计为吉发公司融资42.17亿元。

伟邦咨询称，按合同约定，吉发公司本应为伟邦公司支付财务服务费7590万元（42亿元×6‰×3年），但多次催要后，吉发公司没有给付，于是伟邦咨询提起诉讼，要求支付7590万财务顾问费，以及违约金1400万元。 

从判决结果来看，吉林中院驳回了融资中介公司伟邦咨询的全部诉求，并承担案件受理费491，300元、保全费5000元。二审吉林高院维持原判，同样判定伟邦咨询负担二审案件受理费491，300元。 

从审判的逻辑和依据上来看，法院认定双方订立的《财务顾问服务协议》合法有效，同时认为，其具有居间合同的特征，案由应确定为居间合同纠纷，而不是服务合同，因为服务合同需以明确的服务产品为标的，如物业服务合同、电信服务合同、快递服务合同、法律服务合同等，而伟邦咨询显然不能提供明确的服务产品。 

作为起诉人，伟邦咨询负有举证义务，需要证明自身履行了合同约定的资金募集义务，综合其提供的证词证据，以及被告吉林吉发、第三人开源证券提供的证据证词，法院认为伟邦公司不能证明其履行了资金募集义务，应当承担举证不能的法律后果，于是驳回了其诉求。

但在另一则涉及城投财务顾问费的类似案件中，判决结果却迥然不同。 

根据山东省青岛市李沧区人民法院去年底出具的一份判决书，2019年11月，和瀚金融信息服务（上海）有限公司（下称“和瀚公司”，原告）与山东世达金融信息服务有限公司（下称“世达公司”，被告），达成合作意向，世达公司聘请和瀚公司为“祥云公司2019年应收账款债权计划总额度合计2亿元”项目提供财务顾问服务。

和瀚公司称，2020年4月向被告提交了连云港祥云公司2019年应收账款债权计划客户认购情况明细单，根据双方确定的结算方式，被告应向原告支付财务顾问服务费290800元，多次要求被告支付但被拒绝，于是提起诉讼，同时要求连云港祥云公司作为第三人承担连带责任。因为被告不支付的理由是连云港祥云公司未支付。 

结果来看，虽然涉及的合同关系较为复杂，且双方没有正式签字，法院根据实际情况仍认可了原告和被告作为合同主体；同时认为，合同名称为财务顾问服务协议，条款写明是提供财务顾问服务，约定的费用也为服务费。所以认定合同关系为服务合同关系，而不是原告主张的“委托合同关系”。

但是，法院认为原告不能证明被告与第三人连云港祥云公司的委托合同关系，也不能证明被告与原告成立合同是在连云港祥云公司授权范围内，所以不支持第三人连云港祥云公司承担责任。结果判定，被告10日内支付服务费290800元及逾期利息损失。

“只要界定成中介费，内部审计肯定过不了” 

针对这两则判例，一位金融律师对21世纪经济报道记者分析，最大的区别是，被告的身份不同：吉林案件中，是财务顾问（融资中介）直接起诉融资人，即城投公司；青岛案件中，原被告都是财务顾问（融资中介），城投公司是第三人。

该律师认为，两份判决结果都有其道理，吉林案件中，视作居间合同，按照正常逻辑，中介服务应该是直接撮合融资人和资金方，“但城投融资服务的现实中，可能并不是如此直接的撮合关系，而是可能提供了某种其他的助力。” 

上海中因律师事务所管委会委员、高级合伙人钟建对记者表示，从已有的涉及为城投融资财务顾问费用相关的裁判案例来看，民事法律行为类型及其争议的案由主要有两类：服务合同与居间合同。从财务顾问提供的常见服务内容来看，大多实质属于各类居间服务，因为无论是券商、律所还是会所的服务，内容大多属于行政许可类业务，财务顾问公司是提供不了的，因此一旦发生争议，往往被认定为居间合同。 

在合同约定不明或履行证据难以固定的情况下，按照居间合同法定居间服务费认定规则，提供了服务的财务顾问公司提起支付服务费的诉求，往往无法获得法院的支持。

从目前多地发出的追缴通知看，没有明确何种中介融资服务业务属于违规行为，需要被追缴。

而据记者了解，单纯从服务费/中介费提成比例上看，目前法律上和行业内都没有相应的标准。

有相关从业人士对记者表示疑惑，是否所有的融资中介服务都有违规之嫌？签订的相关合同也都是无效的、可以被撤销呢？ 

从法律的角度来看，不管是哪种合同关系，均有相应明确而具体的规定，法院都认定合同本身的有效性。问题在于业务实践中，城投平台乃至国有企业对于此类费用，尤其对中介费往往有着明确禁止的规定。正因为如此，大量类似的业务协议均是以“投资顾问”、“财务顾问”、“咨询服务”等名义签订相关协议，但即使如此仍面临着很多限制。 

比如江苏省发布的《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》，明确提出，融资平台公司要加强融资成本管控，禁止以咨询费、顾问服务费等名目，违规向第三方支付各类居间费用。 

“只要界定成中介费，内部审计肯定过不了。但是审计的操作空间也是很大的，最典型的就是包装成利息，计入融资成本。”一位地方金控平台人士对记者表示。 

那么结合法律和业务实践的相关规定，城投融资中介服务协议有效性如何？ 

融资服务协议可能被判无效吗？ 

钟建从民事法律行为的效力、案由类型及裁判规则等维度，对记者分析了此类案例可能的法律后果。 

首先，从法律行为效力层面。如果相关费用涉及贪腐，那无论是何种名目的协议和费用，都极有可能被认定无效，且相关主体还可能被追究刑事责任。如果不涉及贪腐，仅是合同纠纷，合同效力认定也涉及到多种不同情形。 

第一种情形，如合同违反公序良俗，法院可以认定合同无效。他指出，公序良俗包含公共利益或国家利益。从已有裁判案例上来看，国有资产从性质上，在个案裁判中存在被认定为公共利益或国家利益的一种可能。

第二种情形，无论是《中央企业资产损失责任追究暂行办法》还是《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，都有明确的防止因违法乱纪、违反勤勉尽责义务导致的国有资产跑冒滴漏、贪污腐败、利益输送等国资损失的责任追究机制，且这些机制一旦启动，相关看似合法的民事合同，即便不面临刑事责任风险，也可能面临民事层面是否存在恶意串通损害他人合法权益的效力风险。 

值得注意的是，在九民纪要出台之后，对是否认定合同无效的标准有所放宽，法院在更多情形当中有理由裁定合同无效。 

“以前我们觉得中介赚的是信息不对称的钱，但是金融机构的业务高度同质化，金融机构自身对业务和市场的积极触达，足以使得市场上城投融资人的融资需求及时得到响应，看不到融资中介存在的必要性。”一位信托公司业务人士对记者表示。在他看来，城投融资中介就是灰色需求的产物，回扣、返点在行业内是普遍存在的现象。 

也有业内人士对记者表示，存在即合理，融资中介的存在有市场合理性。尤其是在一些地方城投中盛行的非标融资，这一过程中产生第三方服务费用几乎在所难免。 

钟建也对记者指出，无论任何主体，融资需求产生之后、专业机构进场之前，仍有融资咨询服务存在的空间和必要性，根据专业机构的要求整理信息、开展一些资产/债务梳理工作，甚至协助规划合理的融资方案，能在很大程度上帮助融资人提高效率、节省成本。这本身也是价值，但这些扎扎实实的服务内容，更多需要是具有丰富财税法商金融综合服务能力的团队才能提供，一般意义上的资金掮客往往很难提供这类服务。

总之，信息不对称必然越来越难以成为可依赖的资源，不可替代、稀缺性才是核心竞争力，有核心竞争力才能有真正的安全感与成就感。

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